重庆工商

重庆直辖十周年之际，中央批准成立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，既是我市发展历史上的一件喜事，也更是全市人民当前面临的一件大事。为配合市委、市政府拟定《重庆市统筹城乡综合配套改革试验区总体工作方案》的总体部署，作为职业律师，特就我市农村土地制度的改革创新提出如下探讨，期望有助于改革的探索。

一、破解城乡二元结构矛盾是我市特区建设的重点和难点。

中央选择重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区，一方面是出于对重庆直辖十年来建设成就的肯定和对重庆人民的信任，另一方面也是由于重庆大城市带大农村的二元结构缩影了我国的基本国情，改革难度大，具有典型的示范意义。据统计，我市城镇人口占比是26.4％，低于全国平均水平；我市城乡居民收入差距在3.6:1左右，高于全国的平均水平。重庆目前以10％的农业产值，支撑着53.3％的农村常住人口，农村人口比重大，城乡收入差距大，这个结构不改变，城乡二元结构就不会真正改变，建立统筹城乡的制度体系就难以建立。

分析我市当前农村经济建设的现状，至少面临着以下几大矛盾：

1、农业人口多与在家务农人口少的矛盾。

尽管我市农业人口多，人均耕地面积少，以及农村产业结构不合理等原因，导致了大量农村剩余劳动力的产生。但是，由于现行的家庭联产承包责任制难以形成规模化的经营，农民的风险意识差，市场预测能力弱，传统农业经济普遍入不敷出，大量的农村青壮年劳动力外流打工，不少土地摞荒或是只能粗放经营，限制了农村经济的发展。

2、农民产出农产品盲目和农产品需求不断变化的矛盾。

随着我市城乡一体化建设进程的加快，城镇人口不断增加，对各种农产品需求的数量和质量要求也不断提高。但是，目前我市农产品生产缺乏市场调查和创新意识，生产方式落后，所有生产都是跟着感觉走，缺乏标准化生产，无法参与市场竞争。此外，我市现在的农业生产基本上还是靠天吃饭，抗风险能力差，例如去年因为受外地“猪链球菌”的影响，生猪价格猛跌，最低时不足2元/斤，农民饲养的肥猪仅计算粮食、饲料成本都要亏损。而今年我市又面临“猪荒”，存栏生猪紧缺，猪肉价格大幅上涨至目前的15元/斤，严重影响了城镇居民的生活质量。

3、城市资金无法进入农村和农村人口难以进入城市的矛盾。

如果简单分析前面的两个矛盾，一方面是农村因为青壮年劳动力的流失而存在大量可以用于规模化农业生产的土地，另一方面是城镇由于发展规模的扩大急需科学稳定的农产品供给体系，两个矛盾本可相互化解，实现共赢，而事与愿违的是，反而产生了新的矛盾：

城市当中的不少有识之士有技术、有资金，希望进入农村开展农业规模化、产业化建设，却因为行政限制过多、法律法规不健全、政策走势不明等原因，无法进入农村大展拳脚。

农村当中的很多人本已进入城镇生活，在城镇拥有合法固定住所，并有相对稳定职业，却因为缺乏社会保障，不愿意转为城镇户口。正如王鸿举市长所提到的，仅主城区这类人群就达13万人之多。

综观上述矛盾，无一不是破解我市城乡二元结构矛盾的坚冰。如果不能积极大胆的进行改革创新，从根本上有效解决上述矛盾，仅靠户籍制度改革、改变现有农业合作社经营模式等尝试显然无法取得实质性的突破。

二、加快农村剩余劳动力转移、农村城镇化，实现农业产业化与公司化经营是改变城乡二元结构的主要措施。

由于上述矛盾的长期存在，我市农村传统农业的烙印较深，“粮猪型”结构比重过高，多数农产品质量较差，非农产业发展缓慢。因此，只有加快农村剩余劳动力转移、农村城镇化以及农业产业化进程，才是改变城乡“二元”结构、推进经济社会全局发展的根本措施：

1、农村剩余劳动力的转移将有利于提高农产品的市场竞争能力。

我市农村一般以户为单位经营，生产规模小，劳动生产率低，无法在农产品市场竞争中取得优势，农民的经济收益低下，常常入不敷出。随着农产品市场的进一步开放，国内外优质、低价农产品将对重庆市农产品市场构成更大的威胁。农村剩余劳动力的转移能够减少农业劳动力的数量，降低农产品生产的人力成本，有效提高农业劳动生产率，极大促进农产品的市场竞争能力。

2、农村剩余劳动力的转移有利于加快农村综合产业发展。

改变农村就业结构以推动农村综合产业发展，是农村经济结构战略性调整的重要手段之一。通过促进农村劳动力的合理流动，在对农民有组织的进行职业技术培训的基础之上合理引导农村剩余劳动力流向劳动密集型的新兴二三产业，能够合理优化农业结构，加快农村综合产业发展，积极推进农村经济产业结构的升级。

3、农村剩余劳动力的转移有利于加快推动农业现代化。

重庆市是一个拥有3800多万人口的大市，城镇人口少，农业人口多，农村剩余劳动力富余。如果不进行较大规模的农村剩余劳动力转移，沉重的人口负担将阻碍农业生产的规模化、公司化改革，农业现代化进程将会因此受阻。如果实现农村剩余劳动力的大量转移，将加速形成农业经济规模化、公司化经营的科学发展模式，有效推进农业现代化的进程。

4、农村实现小城镇化是解决农村剩余劳动力转移的重要途径。

由于我市农村剩余劳动力的基数庞大，在建立发展起现代化农业立体经济发展模式之前，单靠农业产业和目前极为薄弱的农业配套产业本身难以消化如此庞大的剩余劳动力。解决这一问题的有效途径，就是加快建设农村小城镇，扩大农村剩余劳动力的就业空间和范围，此举不仅能就近解决农村剩余劳动力的富余问题，还可以改善农民的生活质量，提高农民的综合素质、促进城乡协调的和谐发展。

5、农村实现小城镇化有利于带动农业经济的发展。

推进农村小城镇建设，能够迅速促进农业配套工业、服务业等非农产业的发展，并由此带动文化、科学、教育、卫生、娱乐等产业的发展，能够形成小城镇带动周边农村的辐射效应，为优化农村经济结构提供便利的交通、通信、金融、信息等配套服务和人才、资金、技术支持，带动农业经济的快速发展。随着农村经济的发展和农民生活水平的提高，小城镇的发展还可以满足农民消费水平和需求层次的不断提高，加快缩小城乡差距，促进城乡一体化发展。

6、实现农业产业化与公司化、规模化经营是农村实现飞跃发展的有力保障。

目前，我市农业经济发展的最大障碍在于传统的以家庭为单位的经营模式缺乏统一的规划，农民缺少适应市场的科学计划和可持续发展的环保意识，以过度开发土地资源的代价换来的反而是城乡经济差距的拉大。如在转移剩余劳动力和农村城镇化的基础之上实现农业产业化与公司化、规模化经营，使农村能在统一的农业发展规划框架之下实施科学的可持续发展，合理利用区域内的土地资源和自然资源，最终形成农作物成片种植、农产品初加工及深加工、观光农业或旅游农业等产业的配套发展，农村经济才能实现腾飞式的发展。与此同时，在统一规划体系下的农业产业化与公司化经营模式还能有效的继续推进高山耕地、高坡度耕地等不适宜耕作土地的退耕还林、退耕还草，促进农村环保事业的开展。

三、推进并实施上述措施的首要问题在于创新集体土地使用权和所有权的利用制度。

尽管加快农村剩余劳动力转移、实施农村城镇化和实现农业产业化是破解城乡二元结构的有效途径，但如果仅靠政府运作和财政支持，显然只能在试点范围内小规模的完成改革，而不能得以推广。要采取上述措施缩小城乡差距，统筹城乡改革，其首要问题还在于一个最为实际的问题：资金、技术、人才与政策制度创新问题。要解决如此大规模的农村剩余劳动力转移需要资金，完成全部的农村城镇化建设需要资金，要实现农业产业化需要资金和有能力的人才，为农村转移出来的人口建立社会保障体系也需要资金，这些仅靠政府财政支持是永远不够的，反而会因为摊薄了现有的社会保障资金而引发城乡之间新的社会矛盾。要逐步缩小城乡差距并实现城乡一元化体系，要解决农民的社会保障问题并将其有效的纳入城镇社会保障体系，只有向农民现有的社会资源要资金，即通过解决现有农村土地生产力低下的根本问题，创新集体土地所有权的利用制度来解放和扩大生产力，利用土地规模化、集约化经营和发展有效缩小城乡差距，并从中筹集资金建立转移农村剩余劳动力和实施农村城镇化的物质基础。

从发达国家农村建设的先进经验来看，实施农业规模化、产业化发展是农村经济发展的唯一出路。仅以荷兰为例，其耕地面积仅占国土面积的0.8％，农业劳动力仅约占总就业人口的3％，但荷兰十几年来在世界农产品净出口额的排行榜上几乎占据了所有的头把交椅，农产品总出口也一直在世界上数一数二，可与美国比肩。在发展现代农业的今天，我市现有的一家一户的传统土地耕作模式已经束缚了农业的发展，必须通过实现农业的规模化、产业化发展才能有效的提高生产力，产生切实的经济效益。对此，社会各界已经达成了共识。但目前要解决农业规模化、产业化发展所面临的困境更多的来自制度和政策的阻碍，从一方面来看，在现有社会保障体系不完备的情况下，土地仍是农民最可靠的社会保障，外出打工的农民，大多处于不稳定状态，在家乡有一块地，仍是他们生活保障最后的一道防线；而从另一方面来看，在现有土地政策不明朗的情况下，成熟的商业资本和风险投资难以进入农村进行规模化的农业生产，即使进入也随时担心其投资遭遇政策风险血本无归。如果不能切实有效的解决土地的利用和分配问题，则已经转移的农村剩余劳动力将难以自我认同，农业生产的规模化也难以实现，政府无法真正做到城乡统筹，统一规划，由此导致政府在城乡统筹改革中的财政负担不断加大，辛苦建立起来的城乡一元化体系将面临随时崩溃的危险。

因此，只有解决了土地政策的问题，大胆创新集体土地所有权的利用制度，吸引有能力有技术的经济人才，才能真正发展起我市的农业经济，有效缩小现有的城乡差距，使政府能从根本上解决建立城乡一元化发展体系的障碍，从而有利于农村剩余劳动力转移与实施农村城镇化建设，建立起城乡统筹的科学格局。

四、当前开展的以土地使用权为核心的土地流转制度改革试点工作所存在的缺陷。

（一）以土地承包权作价入股模式的缺陷。

根据我国现行法律规定，农民只拥有土地承包权，而土地承包权不能作为一种收入权益作价入股，或进行质押、变现等。在市工商局的政策调整支持之下，我市江津区等地进行了农民以土地承包权作价入股模式的尝试，并取得了一定的成绩。但是，在现行的土地承包制度之下，分配到户的农民承包地是有限的，部分农民以土地承包权作价入股进入某个经济实体，实质上是这部分农民以一种全新的方式建立了另一个“农业生产合作社”。

正如中国社科院农村所研究员党国英所分析的情况，在所有的发达国家，农民专业合作社并不是以土地入股而建立的，合作社只是在市场活动中代理农民进行交易活动，农民依照自己与合作社的交易量来获得由合作社创造的属于自己的那部分利益。在农业生产经营的全部过程中，市场风险主要发生在交易环节上，农民通过建立合作社，可以集中采购生产资料，集中销售农产品，提高农民在市场上的谈判能力，把风险化解到最小。但除了市场活动，农业的直接生产过程仍然是农民自己的事情，一户农民就可以耕作大量土地，没有必要通过彼此间的“合作”降低生产经营的风险，相反，不必要的“合作”反倒可能增加交易成本，降低生产的效率。

当然，允许农民以承包经营权作价入股也是一种准物权化的尝试，有一定的积极意义，但由于承包经营权的期限是有限制的，因此，此种模式也可能会影响投资人的积极性。其实，任何一户农民在有了完全的非农业就业机会后，也可以把自己的土地承包权租给种粮农户。比较而言，农民直接参与股份制改革建立农业公司，反倒会增加农民的风险。

（二）政府收购宅基地使用权和土地承包经营权模式的缺陷。

按照我市九龙坡区的试点，该区已在华岩、白市驿、西彭3镇试行一元化户口登记制度，凡拥有稳定的非农收入来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的农民，就可申报为城镇居民户口，在子女入学、就业扶持、养老保险、医疗保险、生活保障等方面，与城镇居民享有同等待遇。此种模式有效解决了江津模式的一些问题，但仍有其内在的固有缺陷。

其一，按照拥有稳定的非农收入来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权三项条件的界定，我市现有农村人口大部分难以全部符合上述条件。就算某个行政村大部分人符合条件且顺利转化为城镇居民，该村的土地也可能因为少数几户未达到条件的农户不配合而无法实现土地的整体规划和规模经营。

其二，如果一旦满足上述条件就可纳入城镇居民社会保障体系，在该试点模式全面推开之后，必然会在短时间内产生大量的城镇人口，摊薄本就有限的城镇社保资金，造成原有城镇人口和新增城镇人口之间的矛盾以及文化的冲突，也加大加重了财政的负担，最终将阻碍农村城镇化的推行进程。

其三，政府统一收购农民的宅基地使用权和土地承包经营权后进行安置，然后将收购来的土地使用权对外拍卖引资，其运作模式类似于现行的征地制度，政府既当执行者又当受益者，很难保证土地的用途和性质不被改变。

五、倡导试点农村集体土地所有权入股等土地流转制度

当前已经开展的以土地使用权、土地承包权作价入股，以及政府收购宅基地使用权和土地承包经营权为核心的土地流转制度改革制度，在《土地承包法》2002年颁布即允许，但施行了5年仍然没有调动投资者及农民的热情和积极性，也没有多大的改观，主要是因为存在以下的不足：

其一，参与农业经济发展的投资者对30年土地承包经营权届满后有无进一步的法律保障没有把握；

其二，仅取得土地使用权或承包经营权，仍然使投资者受制于“村民集体”或国家这个所有权人；

其三，投资者缺乏融资所需的抵押资产支持，无法通过金融机构取得信贷资金的后续支持，不能及时优化公司的财务状况，导致农业经济的后续投入有限。

因此，我们可以利用现行法律对农村集体土地所有权归属的设定概念模糊，大胆创新制度，突破政策障碍：

（一）确定集体土地所有权归属，解决土地制度创新的法律障碍。

由于“农民集体”没有明确的法人或法人代表，在行使具体权利时，作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现，使一些村、组干部利用其地位，充当所有权代言人，为自己牟取利益。在收益分配上，由于没有完善的制度，村务难以真正公开，一些村、组干部利用制度缺陷侵占了大多数农民的利益。上述现象的存在已严重阻碍了农村集体土地使用制度的深化改革。与其回避这一问题任其随意发展，还不如在城乡统筹试验区建立之初就解决法律概念的争论，彻底解决改革与创新当中的法律障碍。

王鸿举市长在重庆市建设全国统筹城乡综合配套改革试验区电视电话会议上指出：“只要是有利于解放生产力、有利于促进发展、有利于造福人民群众的改革，都要敢于突破传统思维的禁区，大胆设想，小心求证，稳步推进。”按照我国现行法律的相关规定，集体土地所有权是农民集合体对集体土地的所有权。享有集体土地所有权的农民集合体，理应合法享有对有关集体土地的一切权利。我国农村集体土地所有权，应当具有以下特征：

1、集体是由农村全体农民构成的农民集合。

2、集体土地所有权具有统一性、不可分割性。

3、农民集合体有永远的稳固性，即以村或集体经济组织为单位的农民集合体是永远稳固的。

由此可见，以村或集体经济组织为单位的农民集合体应该合法取得基于集体土地所有权的相关权利，并在制度的规范之下行使上述权利，从而从根本上解决集体土地所有权的利用问题。

（二）明确集体土地所有权的归属及行使主体，实现集体土地所有权的流转。

要解决目前土地利用方式落后，生产力低下的痼疾，需要实现农业的公司化、集约化经营。而要实现这一目标，就必须彻底解决土地使用的稳定性问题，最终培育起成熟的农业经济。如上所述，农民个体以其承包经营权作价入股由于经营期限的限制难以解决土地的稳定性问题和规模化问题；政府通过收购承包经营权又有可能使政府财政不堪重负；唯有实现集体土地所有权流转，用于作价入股或组建公司，与有资金、管理人才优势的企业合作，在全市农业发展的整体规划体系下建立专业的农业经济体，才能彻底解决土地使用的稳定性问题和规模化问题，也才能有效提高生产力，解决农村剩余劳动力转移与实施农村城镇化建设的资金缺口问题。

我国《土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”因此，按照我们的设想，在不改变土地性质、用途的前提下，将集体土地所有权确权并颁证给村民集体即村委会（镇），村委会可以用集体土地所有权作价入股，或自行规划进行规模化经营，或以其它方式进行流转、处置。具体可以参照以下的程序：

1、                政府有关部门制定农业发展的整体规划，按照城郊农业、远郊农业、山区农业等不同的功能分区明确特定地域的集体土地用途；

2、                将集体土地所有权的权证直接颁发给村委会（镇），使村委会成为农民集合体行使集体土地所有权的代表组织；

3、                农民以村为单位举行公开投票，如有三分之二以上农民通过，则该村集体用地就可纳入整体开发体系；

4、                政府设立统筹机构公示纳入整体开发体系的地域、规划用途及其它基本情况，以公开招标的形式吸引社会资金和人才进行规模化发展；

5、                村委会或村民公开选举的股东代表委员会作为全体村民的代表，在自愿的基础上有条件收回经营权，以集体土地所有权出资入股成立农业经济体，并作为股东参与经营，分取利润，同时配合政府部门妥善安置村民的居住、社保以及农村剩余劳动力的转移。农民既可优先应聘成为农业经济体的员工，在经济体的统一培训下成为农业产业工人，也可通过政府牵头组织的剩余劳动力转移进入城市成为城市劳动力。

6、                农业经济体可以在统一规划的框架之内合理分配和利用农民以村委会名义出资入股的集体土地，发展立体农业及相关配套产业，培育各种农产品的生产基地，保证对城市稳定供应。同时，农业经济体也可以集体土地所有权作价入股，作为公司固定资产进行融资，扩大生产和经营规模，实现土地收益的最大化。

7、                如果经济体因经营不善而需破产清算，村委会具有集体土地所有权优先收购的权利，以债权换取物权，并以此参与经济体重组或重建，或者以破产财产（含土地）优先安置农民。

上述制度的好处在于：

其一，以集体土地所有权出资入股或自行统一生产、经营，解决了仅以承包经营权或土地使用权作价入股的局限，所有权与使用权合二为一，使农业经济体可以通过自如运用基于土地所有权而派生的用益物权和担保物权等权益参与市场化运作，且能通过土地所有权的融资优势充分扩大生产规模，实现集体土地收益的最大化。

其二，通过允许集体土地所有权出资入股参与经营，但限制集体土地所有权的用途和性质，解决了农业经济体发展的稳定性和国家土地政策持续性之间的矛盾，既能通过土地所有权的稳定性吸引到资金、技术和优秀人才，又能保证农民权益不受侵害，可充分利用制度创新的优势来促进经济发展而非阻碍经济的发展。

（三）以集体土地整体规划开发为契机，彻底解决劳动力转移和小城镇化建设。

以集体所有权作价入股或自营组建经济实体，能够彻底解决农业经济体的稳定性问题，便于农业经济体的长期规划发展，并能借此解决农村剩余劳动力转移与实施农村城镇化问题。

1、                以集体土地所有权出资入股或统一自行经营的行政村，其村民通过村委会作为股东享有股东权利但不参与具体经营。政府应出台政策限制农业经济体利润的分配下限，以保障农民的基本生活标准。

2、                村民享有成为农业经济体雇员的优先权利，在经济体统一规划之下成为农业产业工人，并领取劳动报酬。

3、                农业经济体应划出专项资金，为该行政村村民参保各种社会保险，同时政府出台户籍、教育改革等配套政策，将行政村村民纳入城镇户籍和社会保障的统一管理。

4、    行政村村民原则上以村为单位参与小城镇化建设，并享受政府在市政建设、教育、医疗、住房等各方面的政策优惠，城乡劳动力在求职、考试、招聘、录用、建立劳动关系、签订劳动合同、工资分配等方面与城镇职工一视同仁。

5、    村民有权议价将其股东权利转让给村民集体，最终成为普通的城镇人口。

综上所述，现有的土地使用权制度改革试点由于没有解决集体土地使用的根本问题，要么难以真正实现农业规模化、集约化的发展模式，要么仅能依靠政府输血难以大规模的推广。只有明确解决了集体土地所有权的权利人，建立以土地所用权作价入股或者其它有利于土地所有权流转的制度，走公司化、产业化的发展道路，才能有效的调动市场经济中的资金、技术、人才参与农业经济发展和农民参与城乡一体化改革的积极性，最终缩小城乡经济差距，实现农村剩余劳动力转移和推动农村城镇化建设，最终建立起城乡统筹的一元化经济发展体系，完成中央交给重庆的艰巨课题。